实务:在拆迁和征收时,承租人能否要求征收部门进行损失赔偿?(2016)|法客帝国
[原题]承租人能否要求征收部门进行损失赔偿
阅读提示：房屋承租人能否要求征收部门就损失进行补偿？不同时期不同答案。面对拆迁潮，承租人群体的利益不容忽视。
[法客帝国(Empirelawyers)出品]
一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》将承租人排除在外。
2011年1月21日，国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式生效实施。同时，2001年11月1日生效的国务院令第305号《城市房屋拆迁管理条例》正式废止。届此，该条例成为现行房屋征收领域内效力位阶最高的国家规定。
根据2001年的《城市房屋拆迁管理条例》可知：房屋承租人可以和拆迁人签订房屋拆迁补偿安置协议，可以向房屋拆迁管理部门申请行政裁决，可以继续租赁产权调换的房屋，可以取得搬迁补助费和临时安置补助费，可以取得停产停业补偿等。因此，该被废止的条例对承租人的权利和保障是有明确规定的，起码在程序上作为征收补偿合同的主体，能够保障其相应的权益。
然而，2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”同时，该条例的附则规定，在征收条例实施前取得房屋拆迁许可的项目，继续沿用原规定。
因此，在2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布以前已经取得房屋拆迁许可证的项目中，如果涉及有承租关系的房屋，需要按照原有的条例签订拆迁协议，这时承租人是合法的拆迁补偿协议主体。而在2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布之后取得房屋拆迁许可证的项目中，承租人不再是合法的拆迁补偿协议主体。
很明显，2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》排除了房屋承租人在房屋征收时的主体地位，承租人不再如《城市房屋拆迁管理条例》一样属于独立于被征收人之外的补偿对象，不再是此次行政立法保护的对象。《国有土地上房屋征收与补偿决定》只调整征收人与被征收人的权利义务关系，既不调整征收人与房屋承租人的权利义务关系，也不调整被征收人与房屋承租人的权利义务关系。因此，现行条例框架内，承租人因征收而遭受停产停业的损失，无权直接要求征收部门进行补偿。
二、承租人是行政征收行为的直接利害关系人，被《国有土地上房屋征收与补偿条例》遗弃，却被最高人民法院《关于申请强制执行国有土地房屋征收与补偿决定若干问题的规定》挂念。
城市土地、房屋征收行为，并非基于双方的自愿或一致的民事行为，而是有权行政机关行使其职权发生法律效力的行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，被征收人与房屋征收部门达不成补偿协议，作出房屋征收决定的市、县级人民政府可以作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，可以申请行政复议，或提起行政诉讼。征地补偿具有行政行为性质，房屋征收属于具体行政行为。补偿不仅是房屋所有人的一种权利，更是一种基于行政力量强加给房屋所有人的义务。
房屋征收补偿合同，属于行政合同而非民事合同。合同一方为房屋征收部门，它是行政法规授权的主体，是公权利的代表，带有特权；另一方是被征收方，是房屋所有权人，也是固定的被征收人，只能在货币补偿或房屋产权调换上作出选择，不允许选择其他形式进行补偿；对补偿本身来说，补偿标准不是完全按照市场定价，不是完全按照公平、公正、自愿的原则进行，体现了房屋所有人对公共利益的服从和让步。
这就造成了一个困局：承租人成为被遗弃的主体。承租人正在居住或经营的房屋被征收，很明显，承租人属于行政行为中的直接利害关系人。一方面，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于承租人救济途径为空白。另一方面，房屋征收补偿合同对承租人没有约束力。对于承租人来讲，既不是征收补偿合同的主体，又没有法律救济途径。
那么，承租人在房屋征收过程该何去何从呢？占据房屋、拒不搬出、与拆迁人针锋相对，冥冥之中成为了承租人保住眼前利益的最后救命稻草。
可叹的是，这最后的救命稻草不得不被法院正视！2012年4月10日施行的最高人民法院《关于申请强制执行国有土地房屋征收与补偿决定若干问题的规定》，对承租人还算念念不忘。该规定第二条中明确要求，申请强制执行时需要提供直接利害关系人的意见。而且，法院强制执行时，房屋被征收人与实际居住人（通常是承租人）经常不符，强制执行文书可以对被征收人强制，对实际居住人强制却没有任何法律依据。
那么问题来了，承租人这时候不强硬，更待何时？无形之中，似乎就形成了司法协助承租人阻止拆迁的假象。试想下，房屋征收和补偿的过程都没有承租人参与，整个过程都将承租人的利益晾一边视而不见，补偿合同没有经过承租人等利害关系人的确认或协商，那么开始拆迁后，法院要求应当提供承租人的意见，承租人的意见当然就是为了自己的利益“殊死挣扎”、不予搬迁，直至征收方合理考虑并补偿承租人的损失为止。
三、拆迁导致部分承租人损失惨重
现实中，政府征收行为要与承租人利益直接挂钩，主要是看租赁期内是否受政府征收这种不可抗力因素影响而解除合同，还有租赁期内进行的装修等补偿问题。承租人虽不是被拆迁征收房屋的所有权人，但是，拆迁活动势必会影响到房屋承租人的居住、生产经营和生活，势必给其带来损失。对承租人的法律关系如何处理，与征收工作能否顺利进行密切相关。
第一：住宅类房屋征收中，租赁关系复杂，征收时涉及历史遗留问题多，涉及亲情、居住权等问题，拆迁容易导致恩怨深厚的纠纷。
现实中，特别是原有老城区内，还有很多租赁关系的形成原因比较复杂：有公房租赁关系，有私房租赁关系，有因历史政策原因形成的，如直管公房和自管公房，有因市场原因形成的，有公房对外租赁的，有私房对外租赁的。这中间，都可能夹杂着婚姻、血缘、友情、工作职级等各种附加关系。假设承租人没能与出租人通过租赁合同明确约定征收补偿归属，则会导致承租人因征收产生巨大的财产损失，甚至是居住权的丧失，附带的，甚至亲情变敌情、友情变陌路、工作职属变仇敌。这些承租人长期占有、居住房屋，与房屋所有人一样被行政征收，却得不到任何补偿，这对承租人不公平。不过，随着房地产市场的深化改革，类似历史遗留问题正在逐步减少，并很可能退出历史的舞台。《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定当时，应该就是考虑到了此点。
对直接通过房屋中介等租赁房屋的承租人来说，居住的好好的房屋说拆就拆，个人的居住权绝对屈从于行政征收权，即使没有对房屋进行装修，搬迁损失也是惨重的。承租时间短的还好说点，承租时间长租赁合同还有很久才到期的，突然拆迁对本就经济条件不好的承租人来说，将犹如雪上加霜。如果承租人与出租人之间无法协商一致，承租人拒绝搬迁，必然影响征收和拆迁的进程。可以想象，人口迅速流动之下，房屋承租人越来越多，可是在房屋征收、拆迁面前，承租人就像被驱赶的水牛，哪天水牛被皮鞭打疼了，说不定就会回过来踢出租人两脚，再给征收人制造些小混乱，让你不得不正视水牛的力量。
第二：非住宅类房屋征收中，补偿项目归属容易产生争议。
对非住宅类房屋征收中的房屋承租人来说，经营类房屋通常需要对房屋进行改善或增设他物，这需要付出一定成本，征收不仅将造成搬迁和临时安置等损失，而且会造成停产停业损失，该损失往往金额特别巨大。此外，经营地址变更也很可能造成对供应商或客户的违约，由此产生的违约责任损失谁来承担？甚至也可能造成部分可得利益或预期利益的损失，这些损失谁来承担？
遗憾的是，房屋租赁合同通常都不能清楚的约定补偿项目，出租人与承租人之间的权利义务内容、合同期限等，均将对各方利益产生或多或少的影响，而这种影响往往不能协商一致。之后，各种纷争就将上演，拆迁必将受到阻挠。
四、房屋承租人可否依据《物权法》直接获得损失赔偿？
那么，房屋承租人的损失，就该被法律规范这样不公平、无情的无视吗？明显不可能！
首先，承租人对房屋享有的租赁权为用益物权。此前，房屋租赁权是债权还是用益物权，一直是理论界的争议焦点。而占主导地位的理论是，房屋租赁权利是所有权派生的物权，是一种他物权。在当事人只签订租赁合同还未将不动产交付给承租人时，当事人之间只存在债权关系，承租人只享有债权，当事人之间一旦交付房屋，交付行为属于物权行为，该物权行为设定了租赁权，承租人的债权就因此而消灭，租赁权这一用益物权就是租赁合同所产生的承租人债权的归宿。承租人作为他物权人，虽然对财产所有权无权处分，但是基于租赁关系对所有权人财产享有占有、使用、收益的权利，是独立于所有权而存在的权利，与土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、自然资源使用权并列为用益物权。所以，物权法理论中将承租人列为用益物权人。
其次，用益物权人是可以得到补偿的。《物权法》第一百二十一条规定：因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。所以，在房屋征收活动中，一旦房屋的使用人即承租人得不到补偿，仍然会拒绝搬迁，直至房屋征收方做出赔偿的合理妥协。
最后，承租人与征收人之间的法律关系是否可以适用《物权法》用益物权理论予以调整？笔者认为是可以的。既然《物权法》第一百二十一条规定了因征收致用益物权消灭有权获得补偿，那么承租人作为用益物权人，是否可以直接依据《物权法》第四十二条、第四十四条的规定向征收人主张相应的损失赔偿？从现有的法律体系来看，只有《物权法》在此处规定了用益物权人的相应赔偿权，而阻碍承租人直接向征收人主张赔偿的障碍就在于承租人是否为用益物权。如果此障碍消除，笔者认为，承租人将完全可以依据《物权法》的规定主张损失赔偿。笔者愚钝，欢迎大家一起探讨！
五、承租人该如何最大化维护自己的利益？
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》条例：如果承租人向征收人主张权益，征收人将以房屋承租人不是房屋所有权人为由，主张向其支付补偿款没有法律依据；如果房屋承租人向房屋所有权人主张权益，房屋所有权人将以租赁合同没有约定或约定不清为由，主张向其支付补偿款既无合同依据也无法律依据。该条例根本就与承租人没有任何关系！
因此，面对拆迁，承租人只能从《合同法》和《物权法》两个角度，再结合2012年4月10日施行的最高人民法院《关于申请强制执行国有土地房屋征收与补偿决定若干问题的规定》这根救命稻草，来最大限度的维护自己的利益。
第一，通过租赁合同约定好补偿项目和标准等，房屋所有人获得征收补偿后，承租人依据租赁合同向房屋所有人主张补偿金。
如果在租赁合同中，各方可以合理遇见到征收拆迁等问题，具体情况具体对待，并就相关补偿项目、条件、金额等达成一致意见，全部在合同中约定清楚明确，这样将为承租人减少很多不必要的麻烦。而且，即使有争议，也是承租人和房屋所有人的争议，可以依据合同法理论对簿公堂，有利于争议的迅速解决。
第二，通过《物权法》用益物权理论，在房屋被征收时直接向征收人主张损失赔偿金。
如果没有合同依据，向房屋所有人主张损失无门的前提下，承租人可以依据实际占有房屋的优势，作为直接利害关系人，给法院和拆迁人员的意见类似为“不予搬迁”，再依据《物权法》理论，直接向房屋征收人主张相应的损失赔偿。当然，这中间要合理考虑剩余租期、停产停业损失、及其他损失等项目，不能漫天要价，影响拆迁进展。
综上，如果在签订租赁合同当时预见到了房屋征收，并在合同中做了明确的补偿约定，承租人因房屋被征收而遭受的损失可以向房屋所有人住张。如果租赁合同中约定不明或没有约定，则承租人可以依据《物权法》的用益物权理论，向房屋征收人直接主张损失赔偿金。这样，房屋承租人在面对征收时，才能合理合法维权！
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（全文完）
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